In tema di concessione di servizi pubblici – SS.UU, 22 novembre 2021, n. 35953

Civile Ord. Sez. U Num. 35953 Anno 2021
Presidente: AMENDOLA ADELAIDE
Relatore: RUBINO LINA
Data pubblicazione: 22/11/2021

ORDINANZA

sul ricorso R.g. n. 29054/2020 proposto da:
AZIENDA SANITARIA UNIVERSITARIA GIULIANO ISONTINA, in persona del Direttore Generale e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via dì Porta Pinciana 6, presso lo studio dell’avvocato Marcello COLLEVECCHIO, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato Marco MARPILLERO;

– ricorrente –

contro

SANATORIO TRIESTINO S.P.A.,

– intimato –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio R.g. n. 2154/2020 pendente presso il TRIBUNALE di TRIESTE.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/10/2021 dal Consigliere LINA RUBINO;
lette le conclusioni scritte del P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Alessandro PEPE, che ha chiesto che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario nella presente controversia.

Ritenuto in fatto

1.-Su ricorso del Sanatorio Triestino s.p.a., il Tribunale di Trieste ingiungeva alla Azienda Sanitaria Universitaria Giuliano Isontina (d’ora innanzi, ASUGI) di pagare in favore del Sanatorio l’importo capitale di euro 568.100,00 a titolo di corrispettivi relativi ad attività di ricovero prestate in favore di cittadini provenienti da altre regioni, in relazione ai quali ASUGI aveva versato solo il minore importo di euro 207.511, pari al tetto massimo previsto per la bassa specialità.
2. – L’ASUGI proponeva opposizione al decreto ingiuntivo, deducendo che le prestazioni delle quali si chiedeva il pagamento erano state eseguite in eccedenza rispetto al tetto di spesa consentito in via legislativa, operante per tutte le prestazioni sanitarie rese in favore di non residenti nella regione, stante la natura imperativa del principio di invarianza finanziaria. Proponeva in quella sede anche eccezione di difetto di giurisdizione, sostenendo che la giurisdizione appartenesse al giudice amministrativo.
3. – La ASUGI propone quindi regolamento preventivo di giurisdizione, per ottenere una pronuncia definitiva sulla giurisdizione, chiedendo che si dichiari l’appartenenza della controversia all’ambito della giurisdizione amministrativa. La ricorrente ASUGI deduce che:
– il Sanatorio è struttura privata autorizzata all’esercizio di attività sanitaria, il cui accreditamento è stato rinnovato nel 2016 per la erogazione di prestazioni di ricovero ambulatoriali e di diagnostica in favore di assistiti della Regione Friuli Venezia Giulia e di altre regioni. Sulla base di tale accreditamento, la società concludeva un accordo ai sensi dell’articolo 8 quinquies del decreto legislativo n. 592 del 1992 con l’Azienda Sanitaria, in base al quale si impegnava ad erogare le
prestazioni in favore degli aventi diritto nelle branche specialistiche accreditate secondo i volumi massimi di prestazioni erogabili retribuibili da parte della p.a., accordo reso esecutivo dalla delibera della Giunta regionale n. 42 del 2017, con la quale è stato approvato l’accordo triennale 2017-2019 tra la Regione e l’Associazione degli operatori privati accreditati;
– denuncia la violazione e falsa applicazione degli articoli 133 e 29 del codice del processo amministrativo nonchè il difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria: rileva che la società ha agito assumendo la sussistenza di un semplice inadempimento contrattuale da parte dell’Azienda, e pretendendo la remunerazione delle prestazioni erogate secondo i termini asseritamente sanciti nell’accordo tra le parti;
-rileva però che il Tribunale di Trieste non è chiamato a compiere un mero calcolo matematico di debito-credito delle poste asseritamente sussistenti ma che nella sostanza si tratta di accertare la valenza dei budget assegnati e la sussistenza o meno di un tetto massimo di spesa e del principio di invarianza finanziaria previsti per legge ed oggetto anche di esplicitazione negli atti vincolanti di indirizzo da parte di organi dell’amministrazione regionale: si tratta quindi, nella ricostruzione della ricorrente, di una fattispecie a formazione progressiva, che si diparte dai precetti legislativi statali e dalla delibera della Giunta regionale di approvazione dell’accordo triennale stipulato dalla Regione con le associazioni degli operatori per giungere fino al contratto concluso inter partes, attraverso la mediazione dei provvedimenti di indirizzo e di disciplina della spesa sanitaria regionale che rientrano nella competenza esclusiva della Direzione regionale della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, nei quali sarebbe stato indicato il tetto complessivo per l’alta e bassa specialità in 207.000 C circa.
3.1 – La ricorrente sostiene quindi che la valutazione dell’inadempimento contrattuale non può prescindere dalla esegesi normativa e dalla sua esplicazione negli atti di programmazione sanitaria a livello regionale. Come precisato nella memoria di parte ricorrente, essa sostiene che, in virtù del principio di invarianza finanziaria, per cui la Regione non può superare i tetti di spesa preventivati, non possono essere indiscriminatamente retribuite tutte le prestazioni seppur di alta specialità erogate dalle strutture private convenzionate, ed esse stesse non dovrebbero accettare a loro volta di erogare tali prestazioni quando si collocano oltre il tetto di spesa consentito; quando le spese si collochino oltre il tetto massimo, la decisione e la scelta sulla remunerazione è una scelta discrezionale dell’amministrazione. Spetterebbe quindi al giudice amministrativo sindacare se le scelte operate decidendo di remunerare o meno le prestazioni siano corrette.
3.2 – Aggiunge poi la ASUGI che secondo consolidata giurisprudenza di legittimità i rapporti tra le aziende sanitarie e le case di cura sono qualificati come concessioni di pubblico servizio, come tali devoluti alla giurisdizione amministrativa secondo la previsione sulle materie di giurisdizione esclusiva dell’articolo 103 comma 1, lettera c) del decreto legislativo n. 104 del 2010. Ricorda che anche il Consiglio di Stato, con sentenza n. 1276 del 2018, ha affermato che appartengono alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie aventi ad oggetto la determinazione da parte dell’amministrazione del tetto di spesa per le prestazioni erogate dalle strutture private in regime di accreditamento. Sottolinea che lo stesso tetto di spesa quantitativo di 207.000 C circa viene riferito dalla società alla sola bassa specialità e dalla ASUGI ad alta e bassa specialità considerati unitariamente, quindi la controversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice amministrativo involgendo una verifica sulla osservanza dei tetti di spesa definiti a monte.
3. 3 – Nella memoria depositata ai sensi dell’art. 378 c.p.c., la ricorrente segnala una recente decisione del Consiglio di Stato, n. 5628 del 2021, che è intervenuta affermando la giurisdizione amministrativa in una controversia analoga, intrapresa sempre nei confronti di ASUGI dalla principale altra società privata che eroga prestazioni sanitarie anche specialistiche sul territorio ed avente ad oggetto pur sempre l’applicazione dei tetti di spesa che caratterizzano l’erogazione extraregionale dei “servizi sanitari di alta e bassa specialità” da parte delle case di cura accreditate, operanti in regime di convenzionamento con il SSN. La ricorrente sottolinea che il Consiglio di Stato ha affermato la giurisdizione amministrativa in tale ordine di controversie, in ragione della rilevanza del legame indiretto, ma indissolubile e inseparabile con l’esercizio della funzione programmatoria in materia sanitaria.
4. – La società intimata non ha svolto attività difensiva in questa sede.
5. – Il Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380 ter c.p.c., con le quali chiede si dichiari la giurisdizione del giudice ordinario. Alla luce del contenuto della opposizione a decreto ingiuntivo proposta dalla Azienda sanitaria, osserva come ASUGI in quella sede contestasse semplicemente che le prestazioni delle quali si richiedeva il pagamento fossero riconducibili tutte alla bassa specialità, e come tali si collocassero in sforamento del previsto tetto di spesa, e non di alta e bassa specialità, come affermato dalla società nel ricorso per decreto ingiuntivo, (e quindi al di fuori del predetto sforamento perché per l’alta specialità il tetto di spesa non opererebbe), verifica effettuabile da parte del giudice ordinario perché ricadente nell’ambito dei diritti soggettivi.

Considerato in diritto

1.- Deve ritenersi che la giurisdizione a decidere la controversia appartenga al giudice ordinario, conformemente alle conclusioni tratte dal Pubblico Ministero.
2. – Sulla base della stessa prospettazione della parte ricorrente, la controversia ha ad oggetto la debenza o meno di corrispettivi, in favore di una società che opera in regime di accreditamento con riserva con il Servizio Sanitario Nazionale. La sua attività rientra nelle concessioni di pubblico servizio. Per le prestazioni erogate dalla società triestina in favore di pazienti extraregionali il diritto al corrispettivo è stato negato dalla ASUGI perché ha qualificato le prestazioni erogate come di bassa specialità, ed accertato che l’importo richiesto si collocasse oltre il tetto di spesa fissato con provvedimento amministrativo per l’anno di riferimento in relazione proprio alle prestazioni di bassa specialità.
Quindi, nell’accertamento che è rimesso al giudice non viene in gioco alcun profilo autoritativo: non è richiesto alcun sindacato sui tetti di spesa fissati dalla Regione; il giudice adito dovrà limitarsi ad accertare, sulla base delle documentazioni prodotte, la natura delle prestazioni per le quali si chiede la corresponsione del corrispettivo, ovvero se le prestazioni erogate rientrino o meno in quelle qualificate dalla stessa Regione come di alta specialità, e come tali erogabili senza alcun tetto da parte delle strutture convenzionate anche ai cittadini risiedenti in altra Regione che ne facciano domanda: a secondo dell’esito dell’accertamento, verrà negato o riconosciuto il diritto soggettivo della struttura alla controprestazione.
3. – Poiché la contestazione non impone la verifica di alcun profilo autoritativo ma solo la verifica del contenuto delle prestazioni delle quale si chiede il pagamento, essa rientra nel concetto di corrispettivi, indennità e canoni in riferimento al quale, dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004 in poi si riconosce la giurisdizione del giudice ordinario. Tae delimitazione è stata ribadita di recente, proprio a proposito delle prestazioni sanitarie erogate da società private operanti in regime di accreditamento, da Cass. S.U. n. 28053 del 2018, la quale ha affermato che in tema di prestazioni sanitarie effettuate in regime di cd. accreditamento provvisorio, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio di riparto fissato dalla sentenza della Corte cost. n. 204 del 2004 ed ora dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., le controversie sul corrispettivo dovuto in applicazione della disciplina del rapporto concessorio determinata nell’accordo contrattuale stipulato, in condizioni di pariteticità, tra la ASL e la struttura privata concessionaria. La medesima sentenza ha peraltro precisato che, qualora la ASL opponga alla domanda di pagamento (“petitunn” formale immediato) l’esistenza di una propria deliberazione che, in attuazione di quella regionale a contenuto generale, determini in concreto il tetto di spesa e la creditrice replichi, negando la soggezione della propria pretesa creditoria a tali atti o sostenendone l’illegittimità, il “petitum” sostanziale della domanda non è automaticamente inciso da siffatte “replicationes”, le quali devono essere considerate irrilevanti ai fini della individuazione della giurisdizione, a meno che non si sostanzino in una richiesta di accertamento con efficacia di giudicato dell’illegittimità del provvedimento posto a fondamento dell’eccezione sollevata dalla ASL; in quest’ultimo caso, infatti, poiché il “petitum” sostanziale investe anche l’esercizio di un potere autoritativo, il giudice ordinario deve declinare la giurisdizione sulla domanda di annullamento della deliberazione, trattenendo la sola domanda di condanna alle indennità, canoni o corrispettivi, salvo poi sospendere il giudizio ex art. 295 c.p.c. in attesa della definizione del giudizio sul provvedimento rimesso alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
4. – Si aggiunga che nella recente decisione del Consiglio di Stato allegata e richiamata in memoria dalla ricorrente (Consiglio di Stato, Terza Sezione, sentenza n. 5628 del 30.7.2021) il confine tra le due giurisdizioni ( del quale peraltro in quella sede ASUGI dubitava in senso inverso, auspicando che la controversia fosse ricondotta alla giurisdizione ordinaria) è tracciato facendo analoga applicazione dei richiamati principi, in quanto l’organo di vertice della giustizia amministrativa riconduce la causa alla propria giurisdizione atteso che il petitum sostanziale dedotto in causa coinvolge profili autoritativi: nella controversia in quel caso all’esame del giudice amministrativo, la società privata operante in regime di convenziona mento con la Regione Friuli non aveva inteso semplicemente contestare la somma non rimborsata per prestazioni extraregionali perché eccedenti il tetto di spesa, ma aveva impugnato direttamente il provvedimento del dirigente regionale con il quale erano stati determinati, per il 2018, i tetti di spesa per le prestazioni di alta specialità e ridefiniti il tetto di spesa per la bassa specialità, contestando in tal modo l’illegittimità dell’esercizio del potere autoritativo che interverrebbe sul rapporto di accreditamento, evocando quindi la giurisdizione amministrativa, competente a dirimere le controversie ove si contesti l’esercizio del potere pubblicistico della pubblica amministrazione.
Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario a decidere la controversia.
Nulla sulle spese, non avendo l’intimata svolto attività difensiva in questa sede.
Non integrando il regolamento di giurisdizione un mezzo di impugnazione, non sussistono i presupposti per l’applicazione dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, in tema di contributo unificato per i gradi o i giudizi di impugnazione.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.
Così deciso nella camera di consiglio della Corte di cassazione il 12 ottobre 2021

Il Presidente
Adelaide Amendola

Allegati:

SS.UU, 22 novembre 2021, n. 35953, in tema di concessione di servizi pubblici