In tema di espropriazione per pubblica utilità – SS.UU, 12 novembre 2021, n. 33847

Civile Ord. Sez. U Num. 33847 Anno 2021
Presidente: SPIRITO ANGELO
Relatore: SCARANO LUIGI ALESSANDRO
Data pubblicazione: 12/11/2021

ORDINANZA

sul ricorso 31613-2019 proposto da:
UNIVERSITA’ AGRARIA DI GALLICANO NEL LAZIO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA R. GRAZIOLI LANTE 9, presso lo studio dell’avvocato PIETRO CARLO PUCCI, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

AUTOSTRADE PER L’ITALIA S.P.A, società con socio unico sottoposta ad attività di direzione e coordinamento di Atlantia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA XX SETTEMBRE 1, presso lo studio dell’avvocato PAOLO VITALI, che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 75217/2017 del TRIBUNALE di ROMA.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/01/2021 dal Consigliere LUIGI ALESSANDRO SCARANO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale LUCIO CAPASSO, il quale conclude chiedendo affermarsi la giurisdizione del G.A. in ordine alla domanda risarcitoria attorea e la giurisdizione commissariale in ordine alle questioni sollevate dalla Società Autostrade per l’Italia s.p.a. relative alla qualitas soli ove il G.A. le reputi non precluse dal giudicato esterno.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La società Università Agraria di Gallicano nel Lazio propone regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 c.p.c. in relazione a domanda proposta avanti al Tribunale di Roma nei confronti della Società Autostrade per l’Italia s.p.a. di condanna di quest’ultima <<a corrispondere, a titolo di indennità per l’acquisizione>> delle <<terre di cui alla causa in materia di usi civici definita con la sentenza commissariale n. 49/2009 e con la sentenza della Sezione Speciale Usi Civici della Corte d’Appello di Roma n. 10/2013>>, <<occupate per la realizzazione della sede autostradale di cui ai provvedimenti di esproprio emessi dal Prefetto di Roma ai sensi della legge n. 865/1971 … e delle relative opere accessorie, nonché a titolo di risarcimento per il pregiudizio patrimoniale e di interesse pari al 5% annuo maturato dalla data di occupazione nel mese di ottobre 1985 sino alla data della stima ( aprile 2016 ) sull’indennità e su quanto dovuto a titolo di risarcimento per il pregiudizio patrimoniale>>.
Chiede dichiararsi la «giurisdizione del giudice ordinario civile ai sensi dell’art. 1 c.p.c.» relativamente alla «domanda di ristoro patrimoniale formulata … nell’atto di citazione introduttivo di detto giudizio», e la «giurisdizione del giudice speciale commissariale, ai sensi dell’art. 29, 2° comma, della legge n. 1766 del 1927» in ordine alle «eccezioni sollevate dalla Società convenuta nel giudizio a quo e concernenti sia una pretesa sdemanializzazione tacita delle terre, sia una pretesa rinuncia al diritto per alcune particelle da parte dell’Università Agraria, sia una pretesa estinzione della proprietà collettiva in seguito all’espropriazione per pubblica utilità, sia una pretesa abdicazione dell’Università Agraria di Gallicano nel Lazio al diritto di proprietà collettiva, sia una pretesa sdemanializzazione di alcune particelle per intervenuta emanazione di un provvedimento di legittimazione>>, nonché all'<<eccezione di cosa giudicata sollevata dall’Università Agraria di Gallicano nel Lazio con riguardo a tutte le eccezioni della Società convenuta>>.
Resiste con controricorso la Società Autostrade per l’Italia s.p.a., chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo «sulle domande risarcitorie>> e la «carenza assoluta di giurisdizione sia del Giudice Ordinario sia del Giudice Amministrativo>> in ordine alla «domanda indennitaria ex art. 42 bis T.U. espropriazioni>>.
Con requisitoria scritta del 2/3/2020 il P.G. presso la Corte Suprema di Cassazione ha chiesto dichiararsi la giurisdizione dell’A.G.A. «in ordine alla domanda risarcitoria attorea e la giurisdizione commissariale in ordine alle questioni sollevate dalla Società Autostrade per l’Italia s.p.a. relative alla qualitas soli ove il G.A. le reputi non precluse dal giudicato esterno>>.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con unico complesso motivo la ricorrente lamenta l’infondatezza della questione di giurisdizione sollevata da controparte, non trovando applicazione l’art. 133, comma 1 lett. g), d.lgs. n. 104 del 2010 ( Codice del processo amministrativo ) in quanto assumono nella specie rilievo condotte poste in essere «in carenza di potere ovvero in via di mero fatto>>, come affermato da Corte Cost. n. 191 del 2016.
Deduce che <<con tutta evidenza nel caso … si ha una fattispecie di carenza di potere>>, trattandosi di <<terre di demanio collettivo, oggetto di un diritto di proprietà collettiva>>, sicché non sussiste <<alcun potere di espropriazione per pubblica utilità, … esercitabile ex art. 42, 3 0 comma, Cost. con riferimento alla proprietà privata>>, in quanto l’«avvenuta emanazione di provvedimento/i di esproprio non può … ritenersi dirimente … per il fatto stesso che l’emanazione di un atto amministrativo non può ritenersi esercizio di un potere se non in quanto tale potere esista>>, tale <<carenza di potere>> essendo stata d’altro canto <<già nel presente caso riconosciuta con forza di giudicato in sede di processo demaniale>>, versandosi pertanto in ipotesi «di … cosiddetta “occupazione usurpativa pura”, per la quale la giurisdizione, anche in ordine ai profili risarcitori o indennitari, spetta al giudice ordinario>>, la <<condotta occupativa>> essendo stata <<posta in essere nei confronti di soggetti non proprietari delle terre>>, nonché risultando <<il giudice speciale commissariale sprovvisto di giurisdizione quanto a domande accessorie all’accertamento della qualitas soli, tra le quali … quelle aventi contenuto risarcitorio e/o indennitario>>.
In ordine alle «altre eccezioni sollevate dalla Società convenuta … concernenti una pretesa sdemanializzazione tacita delle terre, una pretesa rinuncia al diritto per alcune particelle da parte dell’Università Agraria, … una pretesa estinzione della proprietà collettiva in seguito all’espropriazione per pubblica utilità, … una
pretesa abdicazione dell’Università Agraria di Gallicano nel Lazio al diritto di proprietà collettiva, … e su un provvedimento di legittimazione», deduce che, risultando posta «in discussione la qualitas soli», la «cognizione … appartiene alla giurisdizione del giudice speciale commissariale ai sensi dell’art. 29 della legge n. 1766 del 1927».
Il motivo è infondato.
Come queste Sezioni Unite hanno già avuto modo di affermare in tema di espropriazione per pubblica utilità e di pretese restitutorie, risarcitorie o ripristinatorie del privato coinvolto dalla relativa attività della P.A. o della sua concessionaria, ex art. 133, comma 1 lett. g), dell’ali. 1 al d.lgs. n. 104 del 2010 sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo allorquando il comportamento della P.A. cui si ascrive la lesione sia la conseguenza diretta di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, sia esso legittimo o illegittimo, in quanto comunque espressione di un potere amministrativo ( in concreto ) esistente cui la condotta successiva si ricollega in senso causale; sussiste invece la giurisdizione del giudice ordinario per quelle condotte connesse per mera occasionalità a quelle indispensabili per la realizzazione dell’opera pubblica, compiute su immobili fin dall’origine esclusi dall’oggetto di questa ( v. Cass., Sez. Un., 5/6/2018, n. 14434 ).
A tale stregua, le controversie risarcitorie promosse in epoca successiva al 10 agosto 2000 relative alle occupazioni anche illegittime preordinate all’espropriazione e realizzate in presenza di un concreto esercizio del potere ( riconoscibile come tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, anche se l’ingerenza nella proprietà privata sia poi avvenuta senza alcun titolo o nonostante il venir meno di detto titolo ) spettano ex art. 7 L. n. 205 del 2000 alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giacché l’apprensione, l’utilizzazione e l’irreversibile trasformazione del bene in proprietà privata da parte della P.A. sono riconducibili ad un concreto esercizio del potere autoritativo, che si manifesta con l’adozione della dichiarazione di pubblica utilità, senza che assuma rilevanza il fatto che quest’ultima perda successivamente efficacia o venga annullata ( v. Cass., Sez. Un., 17/9/2019, n. 23102 ).
L’esistenza di una dichiarazione di pubblica utilità è condizione imprescindibile per ritenere che l’apprensione, l’utilizzazione e l’irreversibile trasformazione del bene in proprietà privata da parte della pubblica amministrazione siano riconducibili a un concreto esercizio del potere autoritativo, quale condizione necessaria per affermare la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a norma dell’art. 133, comma 1 lett. g), c.p.a., e tale dichiarazione deve esistere al momento dell’apprensione dei beni privati ( v. Cass., Sez. Un., 27/11/2019, n. 31028 ).
Rientrano dunque nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie, anche di natura risarcitoria, relative ad occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione attuate in presenza di un concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l’ingerenza nella proprietà e la sua utilizzazione, nonché l’irreversibile trasformazione della stessa, siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva ( cfr. Cass., Sez. Un., 29/3/2013, n. 7938 ).
Si è da queste Sezioni Unite per altro verso posto in rilievo ( v., da ultimo, Cass., Sez. Un., 20/5/2020, n. 9280 ) che la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici ha ad oggetto tutte le controversie relative all’accertamento, alla valutazione e alla liquidazione dei diritti di uso civico, allo scioglimento delle promiscuità e alla rivendicazione e ripartizione delle terre, e pertanto ogni controversia concernente l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico e degli altri diritti di promiscuo godimento delle terre spettanti agli abitanti di un comune o di una frazione, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni affidate ai Commissari stessi ( v. Cass., Sez. Un., 20/12/2018, n. 33012; Cass., Sez. Un., 15/1/2015, n. 605; Cass., Sez. Un., 20/5/2003, n. 7894; Cass., Sez. Un., 15/10/1999, n. 720 ).
Peraltro, l’accertamento della qualità di un terreno che si assume di “uso civico”, ossia l’accertamento della c.d. “qualitas soli, rientra nella giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici soltanto quando la relativa questione sia sollevata dal preteso titolare o dal preteso utente del diritto civico e debba essere risolta con efficacia di giudicato; laddove la controversia nella quale la demanialità civica di un bene sia stata eccepita al solo scopo di negare l’esistenza del diritto soggettivo di cui la controparte sostenga di essere titolare ( eccezione che si risolve nella contestazione di un fatto costitutivo del diritto azionato dalla controparte ) deve essere decisa dal giudice ordinario, con statuizione sul punto efficace solo incidenter tantum ( Cass., Sez. Un., n. 836 del 18/01/2005; Cass., Sez. Un., n. 7429 del 27/03/2009; Cass., Sez. Un., n. 7894 del 20/05/2003; Cass., Sez. Un., n. 3031 del 01/03/2002 ).
Orbene, nella specie la vicenda attiene a terre di demanio collettivo occupate nel 1984 per la realizzazione dei lavori di costruzione del Tronco Collegamento Autostradale A1/A2 dalla Società Autostrade per l’Italia s.p.a. (già Autostrade Concessioni e Costruzioni Autostrade s.p.a.).
Con Decreto interministeriale n. 2890 del 1968 è stata approvata la Convenzione n. 9297 del 18/9/1968 stipulata tra ANAS e Autostrade s.p.a. per l’affidamento in concessione dell’area territoriale in argomento.
Con D.M. n. 2614 del 1984 e D.M. n. 3155 del 1984 è stato approvato il Progetto relativo a lavori di costruzione del Tronco in oggetto, con contestuale emissione di dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità delle opere ex art. 11 L. n. 729/61.
Nel 2007 l’Università Agraria di Gallicano nel Lazio ha proposto avanti al Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana domanda di accertamento e declaratoria di appartenenza delle terre occupate al demanio collettivo di essa Università Agraria e di relativa abusiva occupazione da parte della società Autostrade per l’Italia s.p.a., ovvero di declaratoria della «perdurante demanialità civica delle “terre di proprietà …” interessate dalla bretella autostradale Fiano- San Cesareo, non avendo “alcuna validità, e di conseguenza alcune efficacia”>> anche «eventuali provvedimenti di espropriazione per pubblica utilità».
Nella resistenza della società Autostrade per l’Italia s.p.a. con sentenza del 25/9/2009 il Commissario usi civici ha accolto la domanda, dichiarando che le particelle indicate ai Fogli nn. 14 e 15 del Catasto di Gallicano nel Lazio appartengono all’Università Agraria di Gallicano nel Lazio.
Il reclamo interposto dalla società Autostrade per l’Italia s.p.a. è stato rigettato dalla Sezione Speciale Usi Civici della Corte d’Appello di Roma con sentenza del 26/3/2013, in ragione della ravvisata carenza di legittimazione attiva della società appellante.
Formatosi il giudicato sulla sentenza del Commissario usi civici, l’Università Agraria di Gallicano nel Lazio ha nel 2017 citato la società Autostrade per l’Italia s.p.a. avanti al Tribunale di Roma per ivi sentirla condannare a corrispondere l’indennità per l’acquisizione delle terre in oggetto, nonché al pagamento di somma a titolo di risarcimento dei danni subiti dalla data di occupazione (ottobre 1985) fino alla data della stima ( 2016 ).
La società convenuta ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario ex art. 133, comma 1 lett. g), d.lgs. n. 104 del 2010 nonché l’inammissibilità della domanda <<per carenza del procedimento amministrativo di cui all’art. 42 bis TU» ( d.p.r. n. 327 del 2001 ), altresì deducendo la verificatasi sdemanializzazione tacita in ragione del silenzio mantenuto dall’Università Agraria di Gallicano nel Lazio all’esito della ricevuta notifica dei provvedimenti di occupazione con indicazione dell’indennità provvisoria, e la rinunzia da parte della medesima al diritto di proprietà collettiva per alcune particelle.
Eccezione e deduzioni cui l’Università ha opposto il giudicato formatosi sulla sentenza commissariale.
Orbene, come posto in rilievo anche dal P.G. nella sua requisitoria scritta l’approvazione del progetto relativo ai lavori di costruzione del Tronco Collegamento Autostradale A1/A2, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità delle opere nonché di urgenza ed indifferibilità delle medesime ex art. 11 L. n. 729/61 è avvenuta con D.M. n. 2614 del 1984 e con D.M. n. 3135 del 1984, e l’occupazione dei suoli in argomento è avvenuta nell’ottobre 1985.
La società Autostrade per l’Italia s.p.a. ha notificato ( anche ) all’odierna ricorrente nel 1993 sia l’avviso di deposito delle stime eseguite dalla Commissione Provinciale Espropri sia i decreti prefettizi di esproprio del 31.08.1989 e del 3/9/1992.
Emerge evidente, a tale stregua, come l’occupazione comunque preordinata all’espropriazione sia stata nella specie realizzata in presenza di un concreto esercizio del potere pubblicistico ( dopo l’approvazione del progetto relativo ai lavori di costruzione del Tronco Collegamento Autostradale A1/A2 con contestuale Dichiarazione di Pubblica Utilità ); e che il comportamento mantenuto dalla P.A. prospettato come causa del danno ha un collegamento con l’esercizio dei pubblici poteri.
Risulta a tale stregua radicata la giurisdizione del giudice amministrativo ex art. 34 d.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art. 7, comma 1 lett. b), L. n. 205 del 2000, nonché ex art. 133, comma 1 lett. g), c.p.c. ( per controversie come nella specie promosse posteriormente al 10/8/2000 ) ( controversie aventi ad oggetto comportamenti riconducibili -anche mediatamente- all’esercizio di un potere pubblicistico: v. SU 23102/2019; SU n. 9394/2018; SU n. 25044/2016; SU n. 14793/2016; SU n. 10879/2015; SU 5744/2015; SU 12941/2014).
Né d’altro canto l’esercizio del pubblico potere può essere negato per il solo fatto che i decreti prefettizi di esproprio abbiano indicato come “proprietari” i meri assegnatari prima dell’affrancazione e non l’Università Agraria, titolare del demanio collettivo e non abbiano tenuto conto che le aree espropriate continuavano a
rimanere oggetto di demanio collettivo.
Non può pertanto dirsi che l’occupazione dei fondi e la realizzazione della bretella siano nella specie avvenute in carenza assoluta di potere.
Va per altro verso osservato che, come posto in rilievo dal P.G. nella propria requisitoria scritta, la domanda proposta dall’odierna ricorrente nei confronti della società convenuta non sembra potersi qualificare richiesta di liquidazione di “indennità di esproprio” in senso tecnico ( ricadente nella giurisdizione del giudice ordinario ), non potendo sostenersi che abbia chiesto la liquidazione dell’indennità di esproprio dopo aver contestato la validità e l’efficacia dei decreti prefettizi e l’espropriabilità dei fondi, bensì quale domanda sostanzialmente risarcitoria della subita perdita del bene, del quale non chiede invero la restituzione con riduzione in pristino dei luoghi.
Va pertanto affermata la giurisdizione nella specie del giudice amministrativo, cui è rimessa ( anche ) la valutazione della natura e della portata delle eccezioni e delle contestazioni dell’Università Agraria, con particolare riferimento alla relativa possibile incidenza in ordine alla qualitas soli, laddove non precluse dal giudicato esterno formatosi sulla richiamata pronunzia del Commissario agli usi civici.
Spese rimesse.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo. Spese rimesse.
Roma, 26/1/2021

Allegati:

SS.UU, 12 novembre 2021, n. 33847, in tema di espropriazione per pubblica utilità