In tema di prelazione artistica – SS.UU, 01 aprile 2020, n. 7643

Civile Ord. Sez. U Num. 7643 Anno 2020
Presidente: MAMMONE GIOVANNI
Relatore: SCARPA ANTONIO
Data pubblicazione: 01/04/2020

ORDINANZA

sul ricorso 32199-2018 proposto da:
COMUNE DI CORATO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA PRINCIPESSA CLOTILDE 2, presso lo studio dell’avvocato ANGELO CLARIZIA, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

GIOVANNI ROBERTO, elettivamente domiciliato in ROMA, LUNGOTEVERE MARZIO 3, presso lo studio dell’avvocato DIEGO VAIANO, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato FRANCESCO MASCOLI;

– controricorrente –

nonché contro

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI;

– intimato –

avverso la sentenza n. 4667/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 30/07/2018;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/02/2020 dal Consigliere Dott. ANTONIO SCARPA.

FATTI DI CAUSA

Il Comune di Corato ha proposto ricorso articolato in due motivi avverso la sentenza n. 4667/2018 del Consiglio di Stato, depositata il 30 luglio 2018.
Giovanni Roberto si difende con controricorso.
Il Ministero per i beni e le attività culturali, anch’esso intimato, non ha svolto attività difensive.
Il Comune di Corato, con delibera consiliare 13 marzo 2007 n. 9, esercitò il diritto di prelazione artistica, ai sensi degli artt. 60 e ss., d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), su un immobile sito in Corato, acquistato da Giovanni Roberto per l’importo di € 820.000,00 dal fallimento della Società Genesi. La determinazione comunale venne impugnata dinnanzi al giudice amministrativo ed il Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza 26 luglio 2010, n. 4868, ne dispose l’annullamento per difetto di motivazione.
Il Comune di Corato rinnovò il provvedimento di prelazione con delibera 16 dicembre 2010, n. 68 e Giovanni Roberto propose ricorso per ottemperanza alla sentenza 26 luglio 2010, n. 4868 del Consiglio di Stato, contestando la riedizione del potere dell’amministrazione. Tale ricorso venne respinto dal Consiglio di Stato, con sentenza 10 marzo 2011, n. 1549.
Giovanni Roberto impugnò altresì davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia la delibera comunale 16 dicembre 2010, n. 68, deducendo la nullità degli atti di rinnovazione del procedimento, ovvero la violazione del termine di sessanta giorni successivi alla notificazione della sentenza del Consiglio di Stato 26 luglio 2010, n. 4868.
Il T.A.R. Puglia, con sentenza 24 novembre 2016, n. 1304, dichiarò inammissibile il primo motivo del ricorso di Giovanni Roberto ed accolse, invece, il secondo motivo, rilevando che “è indubitabile che l’amministrazione non possa ritenersi facultizzata sine die quanto alla decisione di (ri)esercitare o meno il diritto di prelazione”.
Il Comune di Corato propose appello, che il Consiglio di Stato ha rigettato con la sentenza n. 4667/2018, depositata il 30 luglio 2018. Il Consiglio di Stato, premesso il quadro normativo di riferimento, attinente al regime giuridico dei beni culturali, ai sensi del d.lgs. n. 42 del 2004, ed in particolare alla cosiddetta “prelazione artistica”, disciplinata agli artt. 59 e seguenti del Codice dei beni culturali e del paesaggio, ha affermato che l’atto di esercizio della prelazione “è un provvedimento amministrativo in correlazione al quale il privato è titolare di un interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo”. La sentenza n. 4667/2018 ha evidenziato che la giurisdizione del giudice ordinario è configurabile solo in presenza di un atto nullo perché adottato in difetto assoluto di attribuzione e dunque in carenza di potere in astratto (art. 21-septies della legge n. 241 del 1990), ipotesi estranea al caso in esame, “in quanto si contesta la modalità temporale di esercizio del potere e non l’esistenza del potere stesso”.
Di seguito, la sentenza n. 4667/2018 del Consiglio di Stato, quanto al secondo motivo di appello, ha precisato che la propria sentenza 10 marzo 2011, n. 1549, aveva soltanto ritenuto legittimo il riesercizio del potere, senza esaminare la legittimità delle modalità attraverso le quali tale potere era stato esercitato; quanto al terzo motivo di appello, ha evidenziato come la seconda delibera di esercizio della prelazione, adottata a seguito dell’annullamento giudiziale della prima delibera, è un autonomo atto amministrativo anch’esso soggetto al termine dei sessanta giorni, il quale non può che decorrere dalla conoscenza legale della sentenza che ha annullato il precedente atto di prelazione.
La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma dell’art. 380 bis.1, c.p.c.
Il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Carmelo Sgroi ha depositato le sue conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-bis 1 c.p.c., chiedendo la dichiarazione di inammissibilità del ricorso.
Giovanni Roberto ha depositato memoria ex art. 380-bis 1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

I. Il primo motivo di ricorso del Comune di Corato denuncia la violazione degli artt. 103, 113 e 24 Cost. sotto il profilo dei criteri di riparto della giurisdizione, esponendo che, allorché si deduca, come nel caso in esame, la carenza in capo alla P.A. del diritto di prelazione, ovvero l’esercizio del diritto di prelazione artistica oltre il termine stabilito dalla legge, si è in presenza di una ipotesi di carenza di potere ablatorio, in relazione alla quale il privato vanta una posizione di diritto soggettivo rimessa alla giurisdizione ordinaria.
Il secondo motivo di ricorso del Comune di Corato denuncia la violazione degli artt. 103, 113 e 24 Cost. sotto il profilo del superamento dei limiti esterni della giurisdizione per “sconfinamento” nell’area riservata al legislatore, avendo il giudice amministrativo, nel caso in esame, introdotto un nuovo dies a quo (segnato dalla conoscenza della sentenza di annullamento della precedente delibera consiliare), diverso da quello dettato dall’art. 61, comma 1, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, per far decorrere il termine di esercizio della prelazione.
I.1. Il primo motivo di ricorso si rivela infondato.
Un ormai risalente orientamento di questa Corte affermava che, in tema di prelazione a favore dello Stato nelle alienazioni a titolo oneroso di cose di interesse artistico o storico, ai sensi della legge n. 1089 del 1939 (poi d.lgs. n. 490 del 1999, e da ultimo d.lgs. n. 42 del 2004), ove fosse dedotta l’intempestività dell’esercizio del potere discrezionale di acquisto da parte della P.A. rispetto al termine stabilito dalla legge, la relativa controversia doveva spettare alla giurisdizione del giudice ordinario, prospettandosi l’esigenza di dare tutela alla proprietà del privato rispetto alla pretesa acquisitiva dell’amministrazione, giacché, superato detto termine, sarebbe venuto meno proprio il potere pubblico di comprimere il diritto reale soggettivo dell’interessato.
Configurandosi il diritto di prelazione, originariamente previsto dall’art. 31 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, come espressione di un potere statale di supremazia per il conseguimento dell’interesse pubblico alla conservazione ed al generale godimento di determinati beni, la controversia avente ad oggetto la verifica del tempestivo compimento dell’atto di esercizio di tale potere veniva intesa come attinente non già alla legittimità del provvedimento amministrativo, quanto alla sussistenza (ovvero, alla sopravvenuta carenza) del potere stesso di acquisizione della Pubblica Amministrazione, il che giustificava l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. U, 17/04/2003, n. 6221; Cass. Sez. U, 15/04/2003, n. 5993; Cass. Sez. U, 11/03/1996, n. 1950; Cass. Sez. U, 06/05/1994, n. 4386; Cass. Sez. U, 01/07/1992, n. 8079).
Di seguito, Cass. Sez. U, 03/05/2010, n. 10619, aveva, peraltro, evidenziato come le norme in tema di beni di rilievo storico e artistico succedutesi nel tempo (legge n. 1089 del 1939, d.lgs. n. 490 del 1999, ed ora d.lgs. n. 42 del 2004) abbiano sempre demandato alla P.A. il compito di valutare se, tenuto conto delle caratteristiche dei beni stessi, del prezzo per essi pattuito e delle risorse finanziarie a disposizione, sia o meno utile per la generalità dei consociati acquisirne la proprietà con prelazione rispetto al terzo acquirente. La P.A. interviene, quindi, come portatrice d’interessi collettivi, per la cui tutela può decidere di acquisire i beni all’esito di una valutazione altamente discrezionale, a fronte della quale le parti private si trovano in posizione di soggezione, nell’ambito di una vicenda procedimentale di stampo pubblicistico che culmina in un provvedimento di tipo autoritativo, della cui legittimità non può che conoscere il giudice amministrativo.
Più di recente, poi, questa Corte (Cass. Sez. U, 05/03/2018, n. 5097), con riguardo alla compravendita di un bene sottoposto a vincolo archeologico ed alla prospettata inefficacia del medesimo vincolo per inosservanza delle norme in tema di trascrizione e notificazione del relativo atto impositivo, ha escluso che l’esercizio della prelazione da parte della P.A. possa integrare una fattispecie di carenza di potere in astratto, e perciò un’ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo per difetto assoluto di attribuzione, “l’unica che consente di configurare, nel sindacato giurisdizionale relativo all’esercizio di funzioni restrittive, la giurisdizione del giudice civile”. Come chiarito da Cass. Sez. U, 05/03/2018, n. 5097, con interpretazione che va riaffermata, “sussiste, infatti, la giurisdizione del giudice ordinario quando, nelle funzioni restrittive, il provvedimento nullo per difetto di attribuzione pretende di incidere su un diritto soggettivo a stampo conservativo. In questa ipotesi l’azione amministrativa che si riversa in un provvedimento nullo per difetto di attribuzione non è idonea a scalfire il diritto soggettivo”. Viceversa, ove si verta in ipotesi di carenza di potere in concreto, in quanto attinente non all’an, bensì al quomodo della potestà pubblica, la posizione fatta valere dall’acquirente che abbia subito l’esercizio del diritto di prelazione (di cui si duole, perché avvenuto senza i presupposti di legge) è di interesse legittimo oppositivo, e non di diritto soggettivo, ed in quanto tale devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Questa più recente interpretazione, come si legge nella motivazione di Cass. Sez. U, 05/03/2018, n. 5097, trova fondamento normativo nell’art. 21-septies, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, inserito dall’art. 14, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15, secondo il quale “è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge”. L’art. 21- septies delle legge n. 241/ 1990 individua, invero, quale causa di nullità del provvedimento il “difetto assoluto di attribuzione”, e cioè la carenza di potere in astratto, vizio che, negando l’astratta capacità dell’atto di produrre l’effetto degradatorio del diritto soggettivo, perciò implica la devoluzione della controversia al giudice ordinario. Ove, al contrario, la P.A. sia munita dell’astratta titolarità del potere esercitato, e sia dedotto il vizio del suo concreto esercizio, il provvedimento è annullabile, e quindi comunque in grado di degrardare la posizione soggettiva del privato, il che giustifica la sussistenza della giurisdizione amministrativa.
E’ dunque corretta l’affermazione della giurisdizione amministrativa cui è pervenuto il Consiglio di Stato nell’impugnata sentenza, atteso che il Comune di Corato ha esercitato il potere di prelazione di cui è titolare per legge, ed essendo oggetto di lite, piuttosto, la contestazione della tardività, e, dunque, della legittimità ex art. 61 d.lgs. n. 42 del 2004, del suo (ri)esercizio, a seguito dell’annullamento giudiziale di un primo atto di prelazione.
I.2. Anche il secondo motivo di ricorso è infondato.
L’impugnata sentenza del Consiglio di Stato non denota un vizio di eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, come inteso anche alla stregua della sentenza della Corte costituzionale 18 gennaio 2018, n. 6, essendo tale vizio configurabile solo qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete (Cass. Sez. U, 11/09/2019, n. 22711; Cass. Sez. U, 25/03/2019, n. 8311; Cass. Sez. U, 12/12/2012, n. 22784).
Nella specie, il Consiglio di Stato, individuando nella data di pubblicazione o di notificazione della sentenza di annullamento del primo atto di prelazione il dies a quo per la decorrenza del termine di sessanta giorni al fine di rinnovare l’esercizio del potere di acquisizione, si è attenuto al doveroso compito interpretativo di ricercare la voluntas legis applicabile nel caso concreto, in coerenza, peraltro, con il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa che ammette in via generale, salvo diversa disposizione di legge, il tempestivo riesercizio del potere provvedimentale a seguito della caducazione in sede giurisdizionale dell’atto originario. Tale operazione ermeneutica potrebbe, al più, dare luogo ad un eventuale error in iudicando, ma non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale.
III. Il ricorso va perciò rigettato, con condanna del ricorrente a rimborsare al controricorrente Giovanni Roberto le spese del giudizio di cassazione nell’importo liquidato in dispositivo. Non occorre provvedere al riguardo per l’altro intimato Ministero per i beni e le attività culturali, il quale non ha svolto attività difensive in questo giudizio.
Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente a rimborsare al controricorrente le spese sostenute nel giudizio di cassazione, che liquida in complessivi C 7.200,00, di cui C 200,00 per esborsi, oltre spese generali e ad accessori di legge.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 18 febbraio 2020.

Il Presidente

Allegati:

SS.UU, 01 aprile 2020, n. 7643, in tema di prelazione artistica