In tema di usi civici – SS.UU, 20 maggio 2020, n. 9282

Civile Ord. Sez. U Num. 9282 Anno 2020
Presidente: MAMMONE GIOVANNI
Relatore: LOMBARDO LUIGI GIOVANNI
Data pubblicazione: 20/05/2020

ORDINANZA

sul ricorso 12979-2019 proposto da:
COMUNE DI VAGLI SOTTO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via R. Grazioli Lante 9, presso lo studio dell’avvocato Pietro Carlo Pucci, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

REGIONE TOSCANA, NUOVA A.S.B.U.C. DI VAGLI SOTTO E DI STAZZEMA, COMUNE DI STAZZEMA;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 25/2018 del COMMISSARIATO PER LA LIQUIDAZIONE DEGLI USI CIVICI – ROMA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/02/2020 dal Consigliere LUIGI GIOVANNI LOMBARDO;

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale LUCIO CAPASSO, che ha chiesto dichiararsi il difetto di giurisdizione del Commissario per gli usi civici, spettando la giurisdizione al giudice amministrativo.

FATTI DI CAUSA

1. – La Regione Toscana ha impugnato, innanzi al Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana, la deliberazione del Consiglio comunale di Vagli Sotto n. 42 del 2018, con la quale è stato approvato lo “schema di un accordo transattivo”, tra il detto Comune e l’A.S.B.U.C. (“Amministrazione Separata dei beni di Uso Civico”) di Vagli Sotto e di Stazzema, avente ad oggetto:
a) il riconoscimento della natura civica delle terre aventi destinazione agrosilvopastorale tra quelle individuate come demanio collettivo della popolazione di Vagli Sotto nell’istruttoria demaniale condotta su incarico della Regione Toscana dal dott. agr. Monaci (approvata dalla medesima Regione con decreto dirigenziale n. 1651 del 2013), con l’attribuzione all’A.S.B.U.C. del potere di gestione delle stesse; b) il riconoscimento della natura patrimoniale delle terre aventi destinazione ad attività estrattiva catastalmente intestate al Comune di Vagli Sotto, con l’attribuzione a tale Comune del relativo potere gestorio; c) la definizione di tutti i contenziosi giudiziari pendenti, tra il Comune di Vagli Sotto e l’A.S.B.U.C., dinanzi al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civi e agli organi della giurisdizione ordinaria e amministrativa, con contestuale rinuncia alle pretese reciproche; d) l’affidamento di apposito incarico, ad un tecnico scelto su accordo delle parti, per l’individuazione catastale delle terre riconosciute di demanio collettivo e di natura patrimoniale.
Deducendo plurimi profili di illegittimità (conflitto di interessi in relazione al fatto che Puglia Mario, Pellinacci Mirna e Girolami Angelo – il primo sindaco e gli altri consiglieri comunali del Comune di Vagli Sotto – erano nello stesso tempo rispettivamente presidente e componenti del Comitato A.S.B.U.C.; invasione delle competenze della Regione relativamente al riconoscimento della natura civica o patrimoniale delle terre e al potere gestorio delle stesse; definizione di un accordo transattivo senza la necessaria partecipazione dell’ente regionale, parte nelle controversie giudiziarie pendenti), la Regione Toscana ha chiesto all’adito Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici la declaratoria di nullità o, in subordine, l’annullamento della deliberazione impugnata.
2. – Nella pendenza di tale giudizio, il Comune di Vagli Sotto ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione, ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ., chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.
La Regione Toscana, il Comune di Strazzema e l’A.S.B.U.C. di Vagli Sotto e di Stazzema, ritualmente intimati, non hanno svolto attività difensiva.
Il Procuratore Generale ha chiesto, con requisitoria scritta, che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.
Il Comune di Vagli Sotto ha depositato memoria ex art. 380 ter cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Viene richiesto a questa Suprema Corte di stabilire a chi spetti la giurisdizione nel caso di domanda di annullamento di una delibera di un consiglio comunale che abbia approvato uno “schema di accordo transattivo”, autorizzando il sindaco alla relativa sottoscrizione, nel caso in cui la transazione abbia ad oggetto il riconoscimento della natura civica di alcune terre.
Va premesso che, con la locuzione «usi civici», si indicano i diritti spettanti a una collettività insediata su un territorio e ai suoi componenti (cives), il cui contenuto consiste nel trarre utilità dalla terra, dai boschi e dalle acque (storicamente: ius pascendi, ius lignandi, ius glandendi, ius serendi, ius spigandi, ius boscandi, ius aquandi, ius piscandi, etc.).
La materia degli usi civici è stata disciplinata dalla I. 16 giugno 1927, n. 1766 e dal r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 (con la quale è stato approvato il regolamento per la esecuzione della detta legge), nonché dalla I. 10 luglio 1930, n. 1078, recante norme sulla definizione delle controversie in materia di usi civici. Più recentemente, la legge 20 novembre 2017, n. 168, è intervenuta sulla materia, sancendo il riconoscimento degli assetti collettivi fondiari – denominati “domini collettivi” – e dei diritti dei cittadini di uso e di gestione dei beni di collettivo godimento, dei quali ha affidato la gestione agli enti esponenziali delle collettività titolari (ossia alle amministrazioni separate dei beni frazionali e alle associazioni o università agrarie, già individuate dall’art. 11 della I. n. 1766 del 1927) e, in mancanza, ai Comuni sia pure mediante “amministrazione separata” (art. 2, comma 4).
La legge n. 1766/1927, nell’istituire l’ufficio del Commissario per la liquidazione degli usi civici, con funzioni amministrative e giurisdizionali (art. 27), ha individuato – nell’art. 1 – due diverse situazioni giuridiche: da un lato, i diritti di uso e di promiscuo godimento spettanti agli abitanti di un comune o di una frazione su terre di proprietà privata (c.d. “iura in re aliena”), destinati ad essere liquidati ai sensi degli artt. 1-7 della stessa legge e degli artt. 11-15 del r.d. n. 332 del 1928; dall’altro, i diritti di uso collettivo sulle terre possedute da comuni, frazioni, università ed altre associazioni agrarie (c.d. “iura in re propria” o proprietà collettive di diritto pubblico), destinati invece ad essere valorizzati e sottoposti alla normativa di tutela dell’ambiente e del paesaggio.
Inizialmente, le funzioni attribuite al Commissario erano prevalentemente amministrative, svolte sotto la supervisione del Ministero dell’Economia Nazionale (poi del Ministero dell’Agricoltura e Foreste, art. 37 I. n. 1766, cit.) e dirette al riordinamento degli usi civici; in tale quadro, l’attività giurisdizionale risultava incidentale, destinata a risolvere, in contraddittorio delle parti e con forza di giudicato, le controversie che si potessero profilare. Trasferite le funzioni amministrative (anche di liquidazione) alle regioni (art. 1 d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 e art. 66 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), il Commissario è rimasto quasi esclusivamente titolare di funzioni giurisdizionali e, quindi, giudice delle controversie circa l’esistenza, la natura e la estensione dei diritti di uso civico (art. 29 I.
n. 1766, cit.).
Questa Suprema Corte ha già spiegato che il Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, in sede contenziosa, ha natura di organo di giurisdizione speciale, sicché le questioni che insorgano sul riparto di attribuzioni fra detto Commissario ed il giudice ordinario o quello amministrativo attengono alla giurisdizione (ex plurimis, Cass., Sez. Un., n. 6373 del 28/10/1983; Cass., Sez. Un., n. 1174 del 19/04/1968; Sez. Un., n. 2425 del 10/10/1966).
L’ambito della giurisdizione devoluta al Commissario per la liquidazione degli usi civici si ricava dall’art. 29 della I. n. 1766 del 1927, il quale stabilisce al primo comma: «I commissari procederanno, su istanza degli interessati od anche di ufficio, all’accertamento, alla valutazione ed alla liquidazione dei diritti di cui all’art. 1, allo scioglimento delle promiscuità ed alla rivendica e ripartizione delle terre»; e al secondo comma soggiunge: «I commissari decideranno tutte le controversie circa la esistenza, la natura e la estensione dei diritti suddetti, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni loro affidate».
Come è dato rilevare dalla lettura dell’art. 29, il secondo comma attribuisce alla giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici le controversie relative ai diritti di cui al primo comma, il quale – a sua volta – rimanda ai diritti menzionati dall’art. 1 della I. n. 1766 del 1927: si tratta degli «usi civici» e di «qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento delle terre».
In sostanza, la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici è limitata alla materia che riguarda gli “usi civici” e i “diritti di uso collettivo delle terre”, esulando ogni altra controversia dalla sua giurisdizione.
Nella giurisprudenza di questa Corte, si è già affermato che la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici ha ad oggetto tutte le controversie relative all’accertamento, alla valutazione e alla liquidazione dei diritti di uso civico, allo scioglimento delle promiscuità e alla rivendicazione e ripartizione delle terre, e quindi, in sostanza, ogni controversia circa l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico e degli altri diritti di promiscuo godimento delle terre spettanti agli abitanti di un comune o di una frazione, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni affidate ai Commissari stessi (Cass., Sez. Un., n. 7894 del 20/05/2003; analogamente, Cass., Sez. Un., n. 720 del 15/10/1999; Cass., Sez. Un., n. 33012 del 20/12/2018; Cass., Sez. Un., n. 605 del 15/01/2015).
L’accertamento della qualità di un terreno che si assume di “uso civico”, ossia l’accertamento della c.d. “qualitas soli, rientra nella giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici soltanto quando la relativa questione sia sollevata dal preteso titolare o dal preteso utente del diritto civico e debba essere risolta con efficacia di giudicato; invece, la controversia tra privati nella quale la demanialità civica di un bene sia stata eccepita al solo scopo di negare l’esistenza del diritto soggettivo di cui la controparte sostenga di essere titolare – eccezione questa che si risolve nella contestazione di un fatto costitutivo del diritto azionato dalla controparte – deve essere decisa dal giudice ordinario, con statuizione sul punto efficace solo incidenter tantum (Cass., Sez. Un., n. 836 del 18/01/2005; Cass., Sez. Un., n. 7429 del 27/03/2009; Cass., Sez. Un., n. 7894 del 20/05/2003; Cass., Sez. Un., n. 3031 del 01/03/2002).
Come detto, a seguito del trasferimento delle competenze amministrative alle regioni, spetta a queste ultime la procedura di verifica degli usi civici, disciplinata dagli artt. 29-32 del r.d. n. 332 del 1928. Al fine di accertare quali terre d’uso civico siano state oggetto di abusiva occupazione, la regione può disporre, per il tramite del perito demaniale, la ricognizione e la individuazione dei confini della proprietà collettiva, in base a documenti e piante e, in mancanza di documenti originari, sulla base dei dati dei catasti antichi e recenti (art. 29 del regolamento); successivamente, procede a rilevare i possessi interni al confine e distingue i possessi legittimi da quelli abusivi. La regione dispone le misure di pubblicità della proposta di verifica, secondo le modalità di cui all’art. 15 r.d. n. 332 del 1928 cit., avverso la quale gli interessati possono proporre opposizione, domanda di legittimazione o dichiarazione di bonario rilascio. Ogni controversia circa l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti appartiene alla giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici.
In precedenti controversie pendenti tra le stesse parti, questa Corte regolatrice ha riconosciuto l’appartenenza delle stesse alla giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici (Cass. Sez. Un., n. 17876 del 09/09/2016; n. 18392 del 20/09/2016; n. 1414 del 19/01/2018), trattandosi di procedimenti che avevano ad oggetto il riconoscimento della natura civica delle terre ad opera della Regione (in forza dell’istruttoria esperita dal perito nominato dalla Regione Toscana dott. agr. Monaci e, successivamente, in forza del decreto dirigenziale n. 1651 del 2013 che ha approvato i contenuti dell’elaborato peritale).
Diversa è, però, la fattispecie oggetto del presente procedimento, nella quale non si contesta la determinazione delle terre ad uso civico da parte della Regione, chiedendosene una diversa, ma si contesta la legittimità di una deliberazione del Comune di Vagli Sotto, avente ad oggetto l’approvazione di uno “schema di un accordo transattivo”, che, ove effettivamente stipulato, finirebbe – secondo l’assunto della Regione Toscana – per interferire con i poteri regionali.
In altre parole, oggetto del presente giudizio non è la determinazione della qualitas soli di alcune terre con riferimento alla loro appartenenza al demanio civico (le terre soggette ad uso civico sono state già individuate dalla Regione con deliberazione impugnata dinanzi al Commissario per la liquidazione degli usi civici), bensì la legittimità amministrativa di una deliberazione del consiglio comunale di Vagli Sotto, che si assume adottata in violazione di legge e della quale si chiede l’annullamento, senza alcuna domanda di accertamento della qualitas soli.
Se questo è l’oggetto del presente giudizio, appare evidente come la controversia esuli dalla giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici e come il “petitum sostanziale” deponga chiaramente per la giurisdizione del giudice amministrativo.
2. – Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ammnistrativo in ordine alla controversia per cui è causa, con rimessione delle parti dinanzi al medesimo.
Il giudice designato provvederà anche in ordine alle spese relative al presente giudizio di regolamento.

P. Q. M.

La Corte Suprema di Cassazione, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e rimette le parti dinanzi al medesimo, anche per le spese del giudizio di regolamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, addì 25 febbraio 2020.

Il Primo Presidente

Allegati:

SSUU, 20 maggio 2020, n. 9282, in tema di usi civici